Аналіз законопроектів про громадянство, внесених до Верховної Ради Президентом України 2 грудня 2021 року

У зверненні до Верховної Ради 1 грудня цього року Президент України повідомив, що вніс законопроекти, які дозволять українцям, що проживають в діаспорі, зберегти або повернути раніше втрачене українське громадянство. Цей пакет, що складається з 5 взаємодоповнюючих законопроектів (№ 6368-6372), означає виконання Указу Президента 85/2021 від 4 березня 2021 р., яким введено в дію рішення РНБО від 26 лютого 2021 р. «Про невідкладні заходи щодо подолання загроз національній безпеці у сфері громадянства» [1].

Перший законопроєкт: № 6368 «Про внесення змін до Закону України «Про громадянство України» щодо підстав набуття та припинення громадянства»[2].

Хоча його назва вказує на внесення змін до чинного Закону про громадянство України 2001 року[3], насправді як за концепцією, отже, й за визначенням – проєкт нового Закону про громадянство, як за побудовою, так і за змістом, структурований у 6 розділах та 32 статтях.

Важливим для правового статусу множинних громадян України є те, що законопроєкт (як і чинний Закон) тлумачить положення Конституції про єдине громадянство як заборону існування громадянства адміністративних одиниць країни, а не як виключення множинного громадянства громадян України (п.1 ч.1 ст. 2 проєкту). Також зазначено, що громадянин України, незалежно від наявності іншого громадянства, у правовідносинах з Україною вважається виключно громадянином України.

Стаття 7 проєкту, незалежно від місця народження, дозволяє набуття громадянства України будь-якою особою, обидва або один із батьків якої на момент її народження були громадянами України чи, відповідно до правового статусу, постійно проживали в Україні. Ці особи (які претендують на отримання громадянства України за народженням) повинні заявити про припинення або відсутність іншого громадянства при відкритті процедури набуття громадянства України. Вони також повинні заявити про визнання себе громадянами України. Останній є правовим документом, який має бути запроваджений цим законопроєктом, в якому особа, яка претендує на громадянство України, заявляє, що після набуття громадянства України та перебування на території України вона в правовідносинах з Україною вважатиме себе виключно громадянином України. Стаття 8 проєкту також дозволяє набуття громадянства України особам, які самі або один із їхніх предків народилися на території, визначеній нинішніми міжнародно визнаними кордонами України чи в будь-якому іншому українському державному утворенні, що існувало протягом ХХ століття (право на громадянство за територіальним походженням).

Для набуття громадянства України особа, яка зробила одну з наведених вище заяв, а також відповідає вищезазначеним критеріям та відповідає критеріям походження або місця народження, повинна, зокрема, підтвердити знання української мови, мати дозвіл на імміграцію та проживати в Україні протягом не менше 5 років. Винятком з останнього критерію є особи, які набули особливих заслуг перед державою Україна (ст. 9). Водночас заявники, які є громадянами країни, визнаної Урядом України як критичної (країни міграційного ризику) з точки зору міграції, можуть отримати громадянство України лише після того, як вони вийдуть з чинного громадянства або взяли на себе таке зобов’язання.

Відповідно до цього законопроєкту, особи, що набули громадянство іншої держави або мають юридичну обіцянку зробити це, можуть відмовитися від українського громадянства (ч. 12 ст. 9). І для цього особі не обов’язково постійно проживати за кордоном, як того вимагає стаття 18 чинного закону.

Також для множинних громадян України важливо те, що стаття 20 законопроєкту, що регулює втрату громадянства, на відміну від частини 1 статті 19 чинного Закону, серед критеріїв обґрунтування цього не міститься добровільне набуття громадянства іншої держави. Разом з тим абзацом першим статті 20 підставою втрати громадянства передбачено. Також для множинних громадян України важливо те, що стаття 20 законопроекту, що регулює втрату громадянства, на відміну від частини 1 статті 19 чинного Закону серед критеріїв обґрунтування цього не містить добровільне набуття громадянства іншої держави. Разом з тим, абзацом першим статті 20 законопроекту, як підстава для втрати громадянства передбачено: “Використання повнолітнім громадянином України, який має громадянство (підданство) іноземної держави, на території України паспортного документа іноземця, наслідком якого є створення загроз національній безпеці, національним інтересам України”.

Це положення, яке важко тлумачити фахівцеві, може призвести до правової невизначеності, якщо воно набуде чинності або буде згодом застосованим та може стати причиною дій проти тих громадян України, які мають множинне громадянство, і на території України намагаються ідентифікувати себе громадянами іншої держави перед українською владою. Саме правову невизначеність, оскільки якщо поняття «національна безпека» ще можна тлумачити за допомогою закону, то у поняття «національний інтерес» вже вписується будь-що. Тобто такою дією можна вважати, наприклад, пред’явлення громадянином України паспорта іншої країни при в’їзді в країну.

Таким чином, якщо не враховувати аномалії та суперечності, притаманні деталям цього законопроєкту, можна констатувати, що положення документа принципово відрізняються від чинних правових норм тим, що, з одного боку, вони не вимагають в усіх випадках в обов’язковому порядку відмови від попереднього громадянства для особи, яка набуває громадянство України, з іншого боку, не передбачає обов’язкову втрату українського громадянства для тих, хто добровільно отримав громадянство іншої держави.

Тому прийняття цього проєкту як закону могло б стати вирішенням актуальних проблем у цій сфері для наших співгромадян з подвійним громадянством. Це так і є для тих подвійних громадян, які виїхали з України, тобто відмовилися від постійного проживання в Україні. У той час, як для тих, хто залишиться на місці, ці полегшення призведуть до різких професійних обмежень і майже повного позбавлення політичних прав. Тому що у розділі 1 Прикінцевих та перехідних положень цього законопроєкту зазначено, що цей Закон

набуде чинності одночасно з другим документом пакету законопроєктів: Законом No 6369 «Про запобігання та усунення загроз національній безпеці України у сфері громадянства» [4],

який встановлює права та обов’язки громадян стосовно декларації про наявність або відсутність множинного громадянства, а для тих, хто таким чином визнав своє множинне громадянство, встановлює обмеження їх трудових прав та участі у суспільних справах. Крім того, визначаються правові наслідки порушення процедури декларування та подання завідомо недостовірних даних у декларації.

Відповідно до статті 3 цього законопроєкту всі особи, які працюють або прагнуть обійняти посади, зобов’язані надати декларацію про громадянство іншої держави (відсутність такого) або наявність проходження таких процедур: 1) виконання функцій держави або місцевого самоврядування, якими наділені особи, зазначені в пункті 1 частини першої статті 3 Закону України «Про запобігання корупції»[5]; 2) обіймання посад керівника (заступника керівника) на об’єктах державної власності, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави; 3) оформлення допуску до державної таємниці; 4) участь у виборчому процесі/процесі референдуму у складі виборчої комісії/комісії з референдуму, виконання повноважень офіційного спостерігача на виборах/референдумі; 5) членами політичних партій. Також на добровільних засадах таку декларацію може подати будь-який громадянин віком від 18 років.

Ці декларації оформлюються в електронній формі, а надані таким чином дані реєструються в Управлінні з питань громадянства (МВС) та Єдиному демографічному реєстрі, а також Єдиному реєстрі виборців, відповідно до чинних нормативно-правових актів про захист персональних даних. Достовірністю поданих декларацій займається Управління з питань громадянства, а завдання щодо виявлення множинного громадянства виконує Служба безпеки України (ст. 7).

Розгорнуті Прикінцеві та перехідні положення законопроєкту містять положення про терміни подання декларацій, а також про внесення змін у 53 (про прохолодження служби в Службі Безпеки України, про освіту, про місцеве самоврядування, про вибори, про лісове господарство, про військову службу, про охорону природи, про статус народних депутатів, про нотаріальну діяльність тощо) галузеві закони і інші нормативні акти щодо обмеження (заборони) зайнятості, призначення, вибору, членства тощо множинних громадян. Відповідно до якого особи з множинним громадянством не можуть обіймати керівні чи відповідальні посади в установах чи компаніях у перерахованих галузях. Наприклад, не може бути керівником жодного державного чи комунального навчального закладу, навіть дитячого садка чи ясел. Крім того, не може працювати в силових чи правоохоронних органах, бути нотаріусом тощо, не може бути працівником будь-якого державного чи муніципального органу чи установи. Він не може обіймати виборні посади, бути членом політичної партії, займатися агітаційною діяльністю під час виборів чи референдумів.

Відповідно до статті 8 проєкту особи, винні у порушенні вимог цього Закону, несуть відповідальність згідно із законом.

Ця відповідальність закріплена п’ятим документом пакету законодавчої ініціативи, а саме законопроектом № 6372 «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України та Кримінального процесуального кодексу України та про правопорушення у сфері громадянства».[6]

Відповідно до якого несвоєчасне подання або неподання декларації (заяви) про громадянство тягне за собою накладення штрафу від п’ятдесяти до ста неоподатковуваних доходів фізичних осіб (вартість таких доходів у 2021 році становить 17 гривень) та відсторонення від займаної посади на один рік. Умисне надання недостовірної інформації може спричинити накладення штрафу від чотирьох тисяч до п’яти тисяч неоподатковуваних доходів фізичних осіб або обмеження волі на три роки.

Третій, № 6370.[7] і четвертий, № 6371.[8] законопроєкти пакету передбачають заборону на працевлаштування множинних громадян у митній та судовій сферах, доповнюючи 53 сектори, заборонені для множинних громадян у проекті №6369.

Резюме

Варті підтримки ті пропозиції цього пакету законодавчих актів, які трактують положення Конституції про єдине громадянство як заборону на існування громадянства адміністративних одиниць країни, а не як виключення множинного громадянства громадян України та підтверджують, що громадянин України, незалежно від наявності будь-якого іншого громадянства, вважається виключно громадянином України у правовідносинах з Україною. А також і ті, які мають за мету надати право на набуття громадянства України всім, хто має на це право за походженням або місцем народження. Вітається й те, що особи, які набули громадянство іншої держави або мають юридичну обіцянку зробити це, можуть відмовитися від українського громадянства, причому для цього не обов’язково постійно проживати за кордоном, як того вимагає чинний закон. Також слід вітати ініціативу про те, що на відміну від чинних норм отримання громадянства іншої держави не тягне за собою втрату українського громадянства.

Однак, неприйнятні, як такі, що несумісні з принципами Конституції України, щодо заборони дискримінації та норм щодо рівного ставлення до громадян ті законотворчі ініціативі, які призводять до дискримінації осіб з множинним громадянством, які проживають в Україні. Прийнявши таке регулювання, Україна принципово порушила б статті 2 і 25 Міжнародного пакту ООН про громадянські та політичні права, а також статтю 14 Конвенції Ради Європи про захист прав людини і основоположних свобод і Протоколу № 12 до неї про недопущення дискримінації та права брати участь у державних справах без обмежень.

2021. 12. 07.

Товт Михайло